對(duì)于新開(kāi)工的棚改項(xiàng)目，不得以政府購(gòu)買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程

12月4日，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獨(dú)家獲悉，在2019年的棚改計(jì)劃中，政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式將被取消。具體而言，對(duì)于新開(kāi)工的棚改項(xiàng)目，不得以政府購(gòu)買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程，而是要求以發(fā)行地方政府債券方式(棚改專項(xiàng)債)為主進(jìn)行融資。

對(duì)此，多位分析人士均表示，叫停政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式主要是為了防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。棚改新三年計(jì)劃還將繼續(xù)推進(jìn)，但棚改規(guī)模和推進(jìn)力度可能會(huì)較之前有所縮小。

防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

記者注意到，叫停政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式，已有征兆。10月25日，住建部副部長(zhǎng)倪虹曾在北京主持召開(kāi)部分省市座談會(huì)，研究 2019 年棚改政策，安徽、江西、山東、四川、貴州五省和各省1個(gè)城市代表參會(huì)。會(huì)議明確，政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式取消，2019年棚改以發(fā)行專項(xiàng)債券為主。

據(jù)了解，在此次會(huì)議上，各地總體意見(jiàn)主要集中在三個(gè)方面：一是棚改融資政策由政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式轉(zhuǎn)為棚改專項(xiàng)債后難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡;二是棚改不應(yīng)列入地方政府隱性債務(wù)，棚改債務(wù)應(yīng)單列管理;三是對(duì)棚改需求大財(cái)力又極為困難的西部地區(qū)給予特殊政策和重點(diǎn)傾斜。

同時(shí)，政策的收緊也在持續(xù)。近期，住建部等相關(guān)部門則明確要求，對(duì)于2019年新開(kāi)工的棚改項(xiàng)目，不得以政府購(gòu)買服務(wù)的名義變相舉債或?qū)嵤┙ㄔO(shè)工程。防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，被認(rèn)為是叫停政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式的主要原因。

2017年5月底，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文)明確指出，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。但87號(hào)文還專門指出，“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

有東部省份的國(guó)有資產(chǎn)管理官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，87號(hào)文所指的相關(guān)規(guī)定，主要指2015年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》指出，市、縣人民政府將購(gòu)買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。

聯(lián)訊證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李奇霖表示，中央文件在棚改領(lǐng)域給政府購(gòu)買服務(wù)模式留了“口子”之后，有地方將一些工程項(xiàng)目、建設(shè)支出包裝成棚改相關(guān)支出，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)模式支付。由于政府購(gòu)買服務(wù)支出納入地方政府預(yù)算，這實(shí)際上形成了地方財(cái)政為棚改項(xiàng)目兜底的局面，造成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

今年5月，財(cái)政部寧波專員辦的一篇文章稱，在中央“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)”的要求，以及地方各級(jí)政府實(shí)施化解債務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)下，目前主要資金籌集于銀團(tuán)貸款和政府購(gòu)買服務(wù)的棚戶區(qū)改造作為隱性債務(wù)的一大來(lái)源，成了地方政府重要攻堅(jiān)對(duì)象。

記者注意到，今年6月26日，財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》，《辦法》被認(rèn)為主要沿襲了87號(hào)文內(nèi)容，明確列出了政府購(gòu)買服務(wù)的負(fù)面清單，包括貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目、融資行為等。但《辦法》并未專門提及棚改。

因此，李奇霖指出，政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式如果取消，那么其目的主要是為了防止地方財(cái)政隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。未來(lái)的項(xiàng)目融資，將更多依據(jù)項(xiàng)目本身的償債能力，采取市場(chǎng)化的方式進(jìn)行融資。

而據(jù)接近住建系統(tǒng)人士介紹，相關(guān)部門正在研究其它貸款方式，并將鼓勵(lì)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行對(duì)收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)貸款。

棚改規(guī)模有所收縮

10月8日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再一次重申將繼續(xù)推進(jìn)棚改計(jì)劃。會(huì)議指出，按照今年政府工作報(bào)告確定的新的三年棚改計(jì)劃，督促各地加快開(kāi)工進(jìn)度，確保按時(shí)完成全年棚改任務(wù)。同時(shí)，各地要嚴(yán)格評(píng)估財(cái)政承受能力，科學(xué)確定2019年度棚改任務(wù)。

所謂“新三年棚改計(jì)劃”，就是2018年-2020年將改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套，其中2018年改造任務(wù)580萬(wàn)套，2019年、2020年還要累計(jì)完成920萬(wàn)套。

目前，相關(guān)工作進(jìn)展順利。11月中旬，住建部在其官網(wǎng)發(fā)布消息稱，截至10月底，全國(guó)棚改已開(kāi)工577萬(wàn)套，占年度目標(biāo)任務(wù)的99%，完成投資15000多億元。按此計(jì)算，未來(lái)兩年年均改造規(guī)模約460萬(wàn)套。

多位分析人士均指出，改造目標(biāo)的降低是相關(guān)方面取消政府購(gòu)買棚改模式的原因之一，但是棚改專項(xiàng)債資金可能難以滿足新開(kāi)工項(xiàng)目的融資需求，因此有些地方可能需要中央財(cái)政資金的支持，否則棚改整體的開(kāi)工進(jìn)度將會(huì)受到一定影響。

中信證券信用分析師呂品表示，一方面，如果叫停政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式，短時(shí)間內(nèi)可能面臨棚改整體資金不足的問(wèn)題，即使通過(guò)國(guó)開(kāi)行等政策性銀行發(fā)放貸款，由于收益能平衡的棚改項(xiàng)目相對(duì)較少，最終進(jìn)入棚改項(xiàng)目的資金總量也會(huì)較少;另一方面，2019年房地產(chǎn)周期繼續(xù)向下的概率較大，對(duì)于棚改主力三四線城市而言，新的庫(kù)存壓力已經(jīng)逐漸形成，地方政府繼續(xù)推動(dòng)棚改的動(dòng)力不足。

記者注意到，不僅是政策風(fēng)向改變，已經(jīng)有地方在重新審視以城中村改造為棚改重點(diǎn)的城市更新模式。

11月5日，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)公布的《深圳市城中村(舊村)總體規(guī)劃(2018-2025)》(征求意見(jiàn)稿)，要求各區(qū)開(kāi)展以綜合整治為主，融合輔助性設(shè)施加建、功能改變、局部拆建等方式的城中村更新，并且將全市56%的城中村劃為綜合整治區(qū)，未來(lái)7年不得“拆除重建”。